Os limites constitucionais das multas isoladas: análise do Tema 487 do STF à luz da vedação ao confisco

As multas tributárias são instrumentos legítimos de coerção estatal, destinadas a assegurar a observância das normas fiscais. No entanto, sua aplicação deve respeitar os limites constitucionais da proporcionalidade e da vedação ao confisco, previsto no artigo 150, inciso IV da Constituição Federal.

No sistema tributário brasileiro, é possível distinguir três espécies principais de multas: a multa moratória, de natureza compensatória, incidente sobre o atraso no cumprimento da obrigação principal (pagamento do tributo); a multa de ofício (ou punitiva), decorrente de infração material, como sonegação, omissão de receitas ou fraude; e a multa isolada, aplicada quando o contribuinte descumpre obrigações acessórias, como a emissão de nota fiscal, a escrituração digital, ou a entrega de declarações no prazo legal.

É justamente essas que têm sido alvo de grande controvérsia. As Administrações Tributárias federal, estaduais e municipais têm estipulado percentuais desproporcionais ou valores fixos extremamente elevados, muitas vezes superiores ao próprio valor da operação, o que as aproxima de sanções de caráter confiscatório. Um exemplo recorrente é a multa isolada pela entrega extemporânea da Escrituração Fiscal Digital (EFD), aplicada mesmo em casos em que não há prejuízo à arrecadação, mas apenas atraso na formalização da obrigação.

Ainda em 2020, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou o Recurso Extraordinário (RE) n.º 606.010/PR com repercussão geral (Tema 872), em que se discutia a constitucionalidade da exigência de multa por ausência ou atraso na entrega de Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais – DCTF, prevista no artigo 7º, inciso II da Lei n.º 10.426/2002, apurada mediante percentual a incidir, mês a mês, sobre os valores dos tributos a serem informados. Na ocasião, a Suprema Corte decidiu que a referida sanção é constitucional, desde que respeitado o limite de 20% (vinte por cento) sobre a importância devida, em observância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Em complemento, no dia 10 de novembro de 2025, o Plenário do Supremo Tribunal Federal voltou a se debruçar sobre a limitação dos valores exigidos à título de multa isolada, através do julgamento do Recurso Extraordinário n.º 640.452 com repercussão geral (Tema 487).

O relator, Ministro Luís Roberto Barroso, propôs que a multa isolada fosse limitada a 20% do valor do tributo devido — ou, na ausência de tributo, 20% da base de cálculo estimada da operação.

O Ministro Dias Toffoli apresentou voto divergente parcial, sugerindo uma diferenciação conforme a natureza da infração:

• nas hipóteses em que há tributo vinculado, a multa poderia chegar a 60% do valor do tributo, e até 100% em casos de dolo, fraude ou reincidência;
• quando não há tributo vinculado, mas apenas uma obrigação formal descumprida, a multa deveria se limitar a 20% do valor da operação, com possibilidade de majoração para 30% se presentes circunstâncias agravantes.

O Ministro Cristiano Zanin também apresentou voto divergente parcial, alinhada quase em sua integralidade à proposta de Toffoli, observando que “... compete ao legislador a definição dos critérios de gradação da multa, podendo prever causas agravantes ou atenuantes, respeitados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade”.

Como não houve maioria absoluta em nenhuma das três correntes propostas, sendo que a de maior alcance foi o voto apresentado pelo Ministro Dias Toffoli, com adesão de outros quatro ministros, o julgamento foi suspenso para posterior proclamação do resultado.

Por enquanto, a tese vencedora é a de que a multa isolada deve ser limitada aos percentuais de 60% do valor do tributo nos casos em que há crédito tributário vinculado, podendo atingir 100% em situações agravadas, ao passo que, não havendo tributo envolvido, a penalidade deve ser limitada a 20% do valor da operação, com possibilidade de majoração para 30% em casos excepcionais devidamente comprovados.

A tese do Ministro Dias Toffoli também propôs a modulação dos efeitos da decisão, estabelecendo que os novos limites produzirão efeitos a partir da data de publicação da ata do julgamento, ressalvados:

1. os processos judiciais e administrativos ainda pendentes até essa data; e
2. os fatos geradores anteriores, desde que a multa não tenha sido paga e esteja abrangida pelo tema de repercussão geral.

O julgamento do Tema 487 representa um marco para a segurança jurídica e para o equilíbrio entre poder fiscal e direitos fundamentais do contribuinte. Ao fixar limites numéricos objetivos, o STF impôs um freio constitucional à sanção desproporcional, garantindo que o exercício do poder punitivo tributário não se converta em meio de arrecadação disfarçado. O precedente reforça que, embora as obrigações acessórias sejam essenciais à fiscalização, o seu descumprimento não pode gerar penalidades que ultrapassem os limites do razoável, sob pena de violar o próprio equilíbrio do sistema tributário.