Entre a justiça fiscal e o oportunismo arrecadatório: uma análise constitucional do Projeto de Lei nº 1.087/2025

Já não é novidade que no dia 1º de outubro de 2025, a Câmara dos Deputados aprovou, por unanimidade dos presentes — 493 votos a favor e nenhum contrário —, o Projeto de Lei nº 1.087/2025, de autoria do Poder Executivo. A proposta estabelece isenção do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) para quem recebe até R$ 5 mil por mês e cria uma tributação adicional para contribuintes com renda anual superior a R$ 600 mil.

No entanto, antes de adentrar nos pormenores do projeto de lei em si, é importante rememorar uma máxima tantas vezes repetida por aqueles que tiveram o privilégio de conviver com os ensinamentos do saudoso Prof. Dr. Paulo de Barros Carvalho: “não há texto sem contexto”. Com o devido perdão pela simplificação das palavras do mestre, busca-se aqui apresentar um contexto — ainda que não propriamente histórico — do referido projeto.

Pois bem. Convém lembrar que em outubro de 2026 o país estará diante de um cenário eleitoral relevante, com a realização das eleições para deputado federal, deputado estadual, dois senadores, governador e presidente da República[1]. E os nossos congressistas, por sua vez, já se anteciparam ao tão esperado evento. Por meio da Comissão Mista de Orçamento (CMO), o Congresso Nacional aprovou um Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) no valor de R$ 4,96 bilhões para o ano de 2026[2]. Vale lembrar que o referido fundo é constituído por dotações orçamentárias da União — em outras palavras, trata-se de recursos públicos[3].

Afinal de contas, dizem que a democracia tem seus custos.

Importa rememorar, ainda, que o Projeto de Lei nº 1.087/2025 foi uma das promessas de campanha[4] do atual Presidente da República, tendo sido apresentado à Câmara dos Deputados em março de 2025[5] — período em que a popularidade presidencial já demonstrava sinais de desgaste, com índices de aprovação preocupantemente baixos[6]. Após pouco mais de seis meses de tramitação, o projeto foi aprovado pela Câmara dos Deputados de forma avassaladora, impulsionando significativamente a popularidade do Presidente da República em meio às expectativas de uma eventual reeleição. A medida deve beneficiar mais de 15 milhões de contribuintes, ao custo estimado de R$ 31 bilhões anuais aos cofres públicos, especialmente da União[7][8].

Tecidas as devidas contextualizações fáticas e políticas que, de certo modo, envolvem o Projeto de Lei nº 1.087/2025 — sobretudo em um ano eleitoral —, passa-se, doravante, à análise de seus aspectos tributários e fiscais. Isso porque os reflexos sobre as finanças públicas já se mostram bastante evidentes, não apenas em razão da ampliação da faixa de isenção, mas também pelo contexto político anteriormente mencionado.

É de grande relevância reconhecer o acerto do projeto de lei no que se refere à atualização da faixa de isenção do Imposto de Renda da Pessoa Física. A medida, há muito aguardada, representa um passo significativo em direção ao equilíbrio e à justiça fiscal, concretizando o princípio constitucional da capacidade contributiva. Desde 2015, a tabela do Imposto de Renda permanecia inalterada, o que implicava, na prática, a tributação indevida de rendas cada vez menores em razão da inflação acumulada no período.

A correção ora proposta, portanto, não apenas restabelece parcialmente a coerência do sistema tributário, mas também reafirma a necessidade de que a carga fiscal seja distribuída de forma proporcional à real aptidão econômica dos contribuintes. Isto porque, para que a reforma cumpra plenamente os princípios constitucionais da progressividade e da isonomia, seria imperativo que o projeto de lei avançasse na criação de mais faixas de renda e intervalos mais adequados. A falta dessa expansão restringe a progressividade e resulta em uma alíquota máxima que onera rendimentos muito próximos do novo piso de isenção, ficando distante de uma tributação genuinamente progressiva da renda.

Frisa-se, a atualização da faixa de isenção do Imposto de Renda da Pessoa Física, é um grande e necessário acerto.

Isto posto, é necessário debruçar-se sobre as condicionantes do projeto, uma vez que toda política fiscal envolve dois lados de uma mesma moeda. A cada redução ou ausência de arrecadação, deve-se pressupor a compensação por meio de incremento tributário em outra frente — seja em razão da própria perda arrecadatória, seja pelo aumento de despesas públicas em ano eleitoral.

Cumpre, contudo, abrir um parêntese quanto a essa temática: o propósito do presente artigo não é tecer críticas ao objetivo em si da medida — que, sob certo aspecto, se coaduna com a busca por maior equidade tributária —, mas examinar a forma e as premissas adotadas pelo governo para fundamentar tal proposta.

A proposta do governo para compensar a redução de arrecadação baseia-se na tributação dos chamados “super-ricos” [9][10], por meio da criação de um Imposto sobre a Renda da Pessoa Física Mínimo (IRPFM), estruturado nos seguintes moldes: (i) antecipação do imposto — mediante retenção na fonte — de 10% sobre lucros distribuídos por pessoa jurídica que ultrapassem R$ 50.000,00 em um mesmo mês; e (ii) instituição de uma tributação mínima sobre rendimentos que superem R$ 600.000,00 no ano-calendário. Quanto às alíquotas, prevê-se: (a) incidência de 10% para rendimentos brutos superiores a R$ 1.200.000,00; e (b) alíquota progressiva e linear, variando de 0% a 10%, para rendimentos brutos entre R$ 600.000,00 e R$ 1.200.000,00.

O Projeto de Lei propõe que, a partir do ano exercício de 2027, ano calendário 2026, a pessoa física cuja soma de todos os rendimentos recebidos no ano-calendário seja superior a R$ 600 mil fica sujeita ao IRPFM, sendo considerados, para fins de apuração, todos os rendimentos percebidos ao longo do ano-calendário, incluindo aqueles submetidos à tributação exclusiva ou definitiva, bem como os isentos ou sujeitos a alíquotas zero ou reduzidas. Ficam, contudo, excluídos desse cômputo os ganhos de capital — ressalvadas algumas hipóteses específicas —, os rendimentos recebidos de forma acumulada e as doações efetuadas a título de adiantamento de legítima ou herança[11].

De imediato, é possível identificar uma potencial invasão de competência tributária, uma vez que determinados rendimentos alcançados pelo IRPFM, com exemplo do disposto no inciso III, do §1º do artigo 16-A, inserem-se na esfera de incidência de tributos estaduais — em especial, do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD).

Outro ponto que se deve atentar diz respeito a natureza do IRPFM, isto porque, definir e compreender a natureza de um tributo permite distingui-lo das demais espécies tributárias, inclusive identificando o ente tributante ao qual compete e, dessa forma, submetê-lo aos princípios e regras do Sistema Tributário Nacional a ele aplicáveis. Para tanto, a doutrina sempre entendeu que a base de cálculo de um tributo deve adequar-se ao seu fato gerador, sob pena de desnaturá-lo.

Considerando que o IRPFM está sendo apresentado sob o contexto de uma atualização de Imposto sobre a Renda, nada mais justo que analisar sob esta ótica. Dito isto, o fato gerador do Imposto sobre a Renda encontra-se definido no artigo 43 do Código Tributário Nacional, que o caracteriza como a aquisição da disponibilidade econômica ou jurídica de: (i) renda — entendida como o produto do capital, do trabalho ou da combinação de ambos — e (ii) proventos de qualquer natureza, compreendidos como os acréscimos patrimoniais não abrangidos pelo conceito anterior. Assim, o Imposto sobre a Renda, em qualquer de suas modalidades, incide, em essência, sobre variações positivas do patrimônio.

Por sua vez, o artigo 44 do mesmo diploma legal estabelece que a base de cálculo do imposto corresponde ao montante efetivo, arbitrado ou presumido da renda ou dos proventos tributáveis.

Assim, considerando que o IRPFM aparenta incidir sobre a soma de todos os rendimentos recebidos no ano-calendário, sendo irrelevante o tratamento tributário previsto, é justo concluir que o IRPF não possui o mesmo fato gerador, logo, não se trata de um Imposto sobre a Renda, podendo-se assimilar a uma nova espécie de tributo, o que não é vedado pela Constituição Federal, desde que respeitada a forma legislativa exposta no artigo 154, inciso I, da Constituição Federal[12].

Outro ponto que merece destaque diz respeito à conformidade do Projeto de Lei nº 1.087/2025 com o princípio da generalidade, que orienta a tributação como um todo, especialmente no campo dos impostos diretos, como o Imposto sobre a Renda. Esse princípio, em sua essência, exige que a incidência fiscal alcance todos os contribuintes que se encontrem em situação equivalente diante do fato gerador, evitando distinções arbitrárias e assegurando tratamento isonômico na imposição dos tributos.

No caso específico da tributação sobre a renda, a generalidade figura entre os pilares que sustentam sua estrutura constitucional, ao lado da progressividade e da universalidade. Tal diretriz impede a criação de regimes fiscais seletivos voltados a grupos determinados, salvo quando houver fundamento constitucional legítimo e compatível com o princípio da capacidade contributiva. Assim, restringir a incidência do imposto apenas a rendas elevadas, como faz o caput do artigo 16-A do projeto ao eleger, de forma expressa, apenas aqueles que auferem rendimentos superiores a R$ 600 mil anuais —, tende a enfraquecer o princípio da generalidade, aproximando a norma de uma tributação de caráter pessoal e excepcional.

Em última análise, a imposição de tributos sobre os contribuintes de maior capacidade econômica, com o propósito de permitir ao Estado promover políticas voltadas aos mais necessitados, encontra respaldo no princípio constitucional da solidariedade. Todavia, tal finalidade deve ser perseguida dentro dos limites e parâmetros estabelecidos pela Constituição; do contrário, o tributo passa a ostentar caráter meramente ideológico e oportunista, servindo apenas para equilibrar as contas governamentais.

Se não houver qualquer alteração textual no Projeto de Lei nº 1.087/2025, seja para esclarecer ou mitigar as incoerências nele presentes, é certo que as controvérsias dele decorrentes desaguarão no Poder Judiciário, que será instado a se manifestar, acarretando ainda maior sobrecarga aos já congestionados Tribunais.

Por fim, importante pontuar que o PL se encontra atualmente aguardando deliberação pelo Senado Federal[13]. Cabe recordar que o ano de 2026 será um período eleitoral relevante para aquela Casa Legislativa. Em outras palavras, não seria imprudente concluir que um congressista dificilmente votaria de forma desfavorável a uma medida capaz de impactar sua base eleitoral em um momento tão decisivo.

De toda forma, concordando ou não com os meios adotado, com a chegada de novos ares, sejam eles favoráveis ou contrários, estar bem assessorado é fundamental para prevenir-se ou, se necessário, defender-se.

[1] https://www.tre-sp.jus.br/comunicacao/noticias/2025/Outubro/eleicoes-2026-outubro-marca-inicio-da-contagem-regressiva-para-celebracao-dos-30-anos-da-urna-eletronica

[2] https://www12.senado.leg.br/tv/programas/noticias-1/2025/09/comissao-aprova-aumento-do-fundo-eleitoral-para-r-4-9-bi

[3] https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2017/Outubro/reforma-politica-regulamenta-distribuicao-de-fundo-eleitoral-para-as-eleicoes-2018

[4] https://www.infomoney.com.br/politica/lula-promete-ir-zero-para-quem-ganha-ate-r-5-mil-por-mes/

[5] https://www.gov.br/planalto/pt-br/acompanhe-o-planalto/noticias/2025/03/presidente-envia-ao-congresso-pl-que-amplia-para-r-5-mil-a-faixa-de-isencao-do-imposto-de-renda

[6] https://www.gazetadopovo.com.br/republica/avaliacao-negativa-do-governo-lula-aumenta-diz-pesquisa-ipsos-ipec/

[7] https://www.cnnbrasil.com.br/economia/macroeconomia/isencao-do-ir-tera-custo-de-r-312-bilhoes-por-ano/

[8] https://veja.abril.com.br/politica/lula-o-numero-magico-e-o-presente-eleitoral-da-camara/

[9] https://exame.com/invest/mercados/imposto-renda-ir-super-ricos-50-mil/

[10] A Exposição de Motivos do PL 1.087/25 esclarece que um de seus propósitos é tributar os ricos, que também identifica como milionários, ou seja, aqueles que, para fins dessa norma, possuem uma renda superior a R$ 1 milhão anuais e que representam cerca de 307 mil pessoas ou 0,2% da população adulta, conforme dados obtidos pela Secretaria da Receita Federal nas declarações de Imposto sobre a Renda da Pessoa Física de 2022 <disponível em https://www.conjur.com.br/2025-abr-02/o-projeto-de-lei-1-087-25-estamos-diante-de-mais-uma-confusao-tributaria/>

[11] § 1º Para fins do disposto no caput, serão considerados todos os rendimentos recebidos no ano-calendário, inclusive os tributados de forma exclusiva ou definitiva e os isentos ou sujeitos à alíquota zero ou reduzida, deduzindo-se, exclusivamente:

I - os ganhos de capital, exceto os decorrentes de operações realizadas em bolsa ou no mercado de balcão organizado sujeitas à tributação com base no ganho líquido no Brasil;

II - os rendimentos recebidos acumuladamente tributados exclusivamente na fonte, de que trata o art. 12-A da Lei nº 7.713, de 22 de dezembro de 1988, desde que o contribuinte não tenha optado pelo ajuste anual de que trata o § 5º do referido artigo; e

III - os valores recebidos por doação em adiantamento da legítima ou herança.

[12] Art. 154. A União poderá instituir:

I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;

[13] https://www12.senado.leg.br/tv/programas/noticias-1/2025/10/isencao-do-imposto-de-renda-para-quem-ganha-ate-r-5-mil-mensais-deve-ser-votada-pelo-senado