Ato de Criação de Unidade de Conservação x Declaração de Utilidade Pública: distinções jurídicas e prazos de eficácia

No campo do Direito Administrativo e Ambiental, é comum que um mesmo decreto contenha dois tipos distintos de atos administrativos: (i) a criação de uma unidade de conservação ambiental e (ii) a declaração de utilidade pública dos imóveis privados nela inseridos, com vistas à desapropriação. Apesar de figurarem no mesmo instrumento normativo, esses atos possuem naturezas jurídicas, finalidades e regimes de eficácia diferentes — e essa distinção é essencial para evitar interpretações equivocadas.

Criação de unidade de conservação: ato normativo e permanente

A criação de uma unidade de conservação é ato administrativo normativo, de caráter geral e abstrato, que institui um regime jurídico especial de proteção ambiental sobre determinada área. Esse ato decorre da competência constitucional da União, dos Estados e dos Municípios de instituir espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, §1º, III, da Constituição Federal).

Importante destacar que a validade e eficácia desse ato não estão condicionadas à execução de medidas materiais subsequentes, como a regularização fundiária, construção de infraestrutura ou elaboração imediata do plano de manejo. Trata-se de um ato permanente, cuja vigência é contínua e indeterminada, somente podendo ser alterado ou revogado por lei específica.

A jurisprudência dos Tribunais Superiores é firme nesse sentido: a omissão do Poder Público em implementar plenamente uma unidade não implica sua caducidade. A área permanece juridicamente protegida, sujeita às restrições legais próprias da categoria de conservação instituída.

Declaração de utilidade pública: ato vinculado a prazo de caducidade

De forma diversa, a declaração de utilidade pública é o ato que habilita o Poder Público a promover a desapropriação de imóveis privados localizados na área destinada à unidade de conservação. Aqui se aplica a disciplina do Decreto-Lei nº 3.365/1941, norma geral sobre desapropriações no Brasil.

Nos termos do art. 10 do referido decreto, a desapropriação deve ser efetivada mediante acordo ou ação judicial dentro de cinco anos da publicação do decreto que declarou a utilidade pública. Decorrido esse prazo sem que o Estado tenha iniciado o processo, o ato caduca automaticamente, perdendo eficácia.

Ou seja, embora a unidade de conservação continue existindo e impondo restrições ambientais à área, o poder de desapropriar os imóveis ali situados se esvai com o decurso do prazo legal. Caso haja interesse posterior em regularizar fundiariamente a área, será necessária a edição de novo decreto declaratório de utilidade pública.

A distinção entre os dois atos é crucial:

• A criação da unidade de conservação tem caráter normativo, não sofre caducidade e permanece válida até que lei posterior a revogue ou modifique.
• A declaração de utilidade pública, por sua vez, possui prazo de eficácia limitado pelo art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, caducando em cinco anos se não for promovida a desapropriação.

Portanto, não se pode aplicar a caducidade prevista na legislação de desapropriação ao ato administrativo de criação da unidade de conservação. O regime jurídico ambiental permanece incólume, ainda que o Estado tenha perdido o direito de desapropriar com base em decreto anterior.

Para que o Poder Público possa promover a desapropriação dos imóveis privados inseridos nos limites da preservação, é imprescindível a edição de um novo decreto declaratório de utilidade pública.

Muitos empreendedores se deparam com áreas que, embora estejam dentro de unidades de conservação, não foram desapropriadas. Isso pode gerar dúvidas sobre direitos de uso, limitações e responsabilidades ambientais.

Compreender essa diferença evita equívocos e auxilia no planejamento de investimentos e atividades em regiões próximas a áreas protegidas. Caso surjam dúvidas ou situações específicas envolvendo imóveis em áreas de preservação, é fundamental contar com orientação jurídica especializada.

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